2017年12月9日，由复旦大学人口研究所、复旦大学城市与区域发展研究中心、复旦大学人口与发展政策研究中心、中国区域科学协会区域人口发展专业委员会共同主办的“人口变动与城乡发展”高端论坛在上海召开。论坛开幕式由复旦大学人口研究所所长王桂新教授主持。40余位国内相关领域的知名专家学者围绕 “人口流动特征”、“特大城市人口控制与可持续发展”、“城镇化健康发展和乡村振兴”、“人口城市化和区域经济发展” 等议题展开了发言与讨论。本文为论坛嘉宾蔡继明的演讲节选，根据论坛速记稿整理发布。
蔡继明。图片由主办方提供。
说到资源配置，其实主要就是两种资源，劳动资源和土地资源。劳动资源就跟人口有关。
十八届三中全会提出，经济体制改革的核心是要处理好市场和政府的关系，让市场起决定性作用，更好发挥政府的作用。但是对十八届三中全会这个论断，有人提出了不同的解读。说土地资源配置不能由市场来决定。那么土地资源配置由什么来决定？那就是按照规划和用途管制，相应的人口资源的配置用什么决定？现在的资源配置仍残留计划经济的那一套。所以，让市场在资源配置中起决定性作用，看来还远远没有落到实处。
人口和土地是最重要的两项资源。我们先看一下，市场在人口的分布中有没有起到决定性作用。我们一直在计划控制大城市的进程，大中小城市的发展，以至于造成我们目前的城市化水平还是远远低于同期的日本。户籍人口的城镇化率，远远低于常住人口，同时我们的城市化率远远低于城镇化率，达到城市化率的有658个城市，达到城镇化的则要包括两万个镇。
整个行政计划控制人口、控制城市规模，就导致了我们现在的城市化进程实际上是“半城市化”，或者是“伪城市化”。刚才已经有人谈到了，有流动儿童、留守儿童、留守妇女、留守老人，以及目前农村其实还存在着大量的剩余劳动力，但是和民工荒的现象又并存。
刚才有发言人说，“50岁你就把他赶回去了”，“他们”进城没有落户、迁徙没有定居。我们现在讲放开二胎，全面二孩化，即使是落实下来，也得十五、十六年以后劳动人口才能增加。当务之急就是要尊重市场的规律，让迁徙的人口能够定居，让进城的农民能够落户，这样才能够短期内有效地增加我们的劳动力供给。
人口向大城市集聚是普遍的规律。这里给出了联合国2014年的一个数据，他们统计了1950年到2015年，以及2015年到未来2030年的预测。无论是人口规模，还是城市里面所占的比例，千万人口以上的大城市发展的速度都远远高于30万到50万人口的中小城市和小城镇。
我们国家的城市化的进程也是这样，最近五年流入城市的3778万人口，75%都是到了三大都市圈，八个大城市。联合国预测未来到2020年，增长速度最快的20个城市，中国就占了10个。
优先发展大城市的理由，我就不多说了。主要问题就是大城市有没有规模上限，我觉得小城市有下限，再小不能小于多少人口，否则称不上城市。至于大，大到什么程度，现在世界上最大的城市就是东京，三千六百万人口，而且还在增加。东京已经没有发展的空间了，前面是东京湾，后面是山。我们的大城市都有广阔的土地，人到了这个地方，土地就要跟着。所以优先发展大城市，大城市多大？我觉得是没有上限的。
我国的特大、超大城市不是多了，是少了。我国的大城市不是大了，是还不够大。从人均GDP来看，我们的大城市，北京都市区仅相当于首尔的58%，相当于东京的44%，伦敦的34%，巴黎的30%，纽约25%。纽约都市区的经济份额占了GDP的7.9%，上海只占我们国家GDP的3.7%，北京都市区只占3.3%。
从经济承载力来看，城市的适度人口的承载力其实可以用多种指标。我们借用了中国社科院人口所研究区域之间经济发展收入不平衡的指标，只是作为一个参考，如果等于1的话，那说明这个地区的流出的人口和流入的人口是平衡的。大于1是人口净流入，小于1是人口净流出。只是做了一个比较，东京已经接近1了，1.16，人口还在增加。
我们国家正处在城市化高速发展时期，城市化不是快了，是慢了，城市化水平不是高了，是低了。而且特大、超大城市不能满足于本地区的城市化水平，城市化是一个国家的概念。人为控制大城市人口的结果，实际上我们这些年，农民工出来务工的人数在减少，进城的农民工数量也在减少，这是一个极不正常的现象。
所以要让市场在土地资源配置中起决定性作用。过去计划配置土地资源，导致政府垄断了土地的来源，垄断了土地的供给，导致地价、房价上升，导致农民工进城不能落户，迁徙的人口不能定居。
我们的房价之所以“十年九调”越调越高，因为只是在用行政手段控制需求，而没有用经济手段增加有效的供给。人口由中西部在向东部流动，但是我们土地资源的配置是在由东部向中西部倾斜。中西部的土地供应，2003年占全国土地供应29.6%，到了2014年提升到了60%。那也就意味着，东部的土地供应数量占的比重在减少。人口在向东部转移，而把土地向西部倾斜，这不是反其道而行之吗？根本是违背市场规律的。到2014年为止，281个地级市大概建了500多个新城，这些新城都是集中在中西部，都是空城、鬼城。
我们国家目前农地的经营规模，能够达到50亩以上的也就只有350万农户，平均一百亩。农村现在拥有的平均户均土地不到9亩地。农村人口不进一步转移出来，规模怎么实现？从户均10亩提高到20亩，就有一半的人口要出来。
“三块地改革”（编者注：农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革），关键就是缩小征地范围，农地要入市。里面更重要的是宅基地，现在农村集体经营性建设用地只有4200万亩，基本上都已经在使用了。让它入市，实际上不会增加土地的有效供给。但是农村现在是19万平方公里的建设用地，比城市多了10万，70%以上是宅基地，大量的宅基地是闲置的。如果把闲置的宅基地拿三分之一出来，通过“增减挂钩”，城市建设用地就可以增加40%到50%，房价就会降下来。
所以农村的土地制度的改革，关键是要赋予农民占基地完整的用益物权。我们现在的物权法，对城市国有宅基地和农村农民的宅基地给了不同的规定。城市的宅基地是住宅建设用地，有完整的用益物权，而农村的宅基地就叫宅基地，不叫住宅建设用地，只有使用权。用益物权包括处置、使用、收益权，抵押、贷款、继承。所以我们对城乡土地这种二元的土地制度，这个结构必须要打破。赋予农民的宅基地完整的用益物权，应对土地管理法做相应的修改，对物权法也要做相应的修改。承包权不能流转，这不利于城乡之间的融合，不利于农村建设成开放型的农村组织。
“三条底线”（土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损）不能突破，我觉得根本不用担心。在宪法的框架下，我们肯定讲的都是公有土地。只不过是集体土地跟国有土地应该做到同地、同权、同价。第二条底线，耕地红线不能突破，这也没有必要担心。现在二十亿亩耕地，距离十八亿亩还有两亿亩的余量。更重要的是农村大量的集体建设用地是闲置的，工业化城市化进程当中不需要占用更多的土地。至于农民的权益不受到侵害，让土地流转起来，让农民获得更多的财产收入，这是增加了农民的土地权益，保障了农民的土地权益。
说到资源配置，其实主要就是两种资源，劳动资源和土地资源。劳动资源就跟人口有关。
十八届三中全会提出，经济体制改革的核心是要处理好市场和政府的关系，让市场起决定性作用，更好发挥政府的作用。但是对十八届三中全会这个论断，有人提出了不同的解读。说土地资源配置不能由市场来决定。那么土地资源配置由什么来决定？那就是按照规划和用途管制，相应的人口资源的配置用什么决定？现在的资源配置仍残留计划经济的那一套。所以，让市场在资源配置中起决定性作用，看来还远远没有落到实处。
人口和土地是最重要的两项资源。我们先看一下，市场在人口的分布中有没有起到决定性作用。我们一直在计划控制大城市的进程，大中小城市的发展，以至于造成我们目前的城市化水平还是远远低于同期的日本。户籍人口的城镇化率，远远低于常住人口，同时我们的城市化率远远低于城镇化率，达到城市化率的有658个城市，达到城镇化的则要包括两万个镇。
整个行政计划控制人口、控制城市规模，就导致了我们现在的城市化进程实际上是“半城市化”，或者是“伪城市化”。刚才已经有人谈到了，有流动儿童、留守儿童、留守妇女、留守老人，以及目前农村其实还存在着大量的剩余劳动力，但是和民工荒的现象又并存。
刚才有发言人说，“50岁你就把他赶回去了”，“他们”进城没有落户、迁徙没有定居。我们现在讲放开二胎，全面二孩化，即使是落实下来，也得十五、十六年以后劳动人口才能增加。当务之急就是要尊重市场的规律，让迁徙的人口能够定居，让进城的农民能够落户，这样才能够短期内有效地增加我们的劳动力供给。
人口向大城市集聚是普遍的规律。这里给出了联合国2014年的一个数据，他们统计了1950年到2015年，以及2015年到未来2030年的预测。无论是人口规模，还是城市里面所占的比例，千万人口以上的大城市发展的速度都远远高于30万到50万人口的中小城市和小城镇。
我们国家的城市化的进程也是这样，最近五年流入城市的3778万人口，75%都是到了三大都市圈，八个大城市。联合国预测未来到2020年，增长速度最快的20个城市，中国就占了10个。
优先发展大城市的理由，我就不多说了。主要问题就是大城市有没有规模上限，我觉得小城市有下限，再小不能小于多少人口，否则称不上城市。至于大，大到什么程度，现在世界上最大的城市就是东京，三千六百万人口，而且还在增加。东京已经没有发展的空间了，前面是东京湾，后面是山。我们的大城市都有广阔的土地，人到了这个地方，土地就要跟着。所以优先发展大城市，大城市多大？我觉得是没有上限的。
我国的特大、超大城市不是多了，是少了。我国的大城市不是大了，是还不够大。从人均GDP来看，我们的大城市，北京都市区仅相当于首尔的58%，相当于东京的44%，伦敦的34%，巴黎的30%，纽约25%。纽约都市区的经济份额占了GDP的7.9%，上海只占我们国家GDP的3.7%，北京都市区只占3.3%。
从经济承载力来看，城市的适度人口的承载力其实可以用多种指标。我们借用了中国社科院人口所研究区域之间经济发展收入不平衡的指标，只是作为一个参考，如果等于1的话，那说明这个地区的流出的人口和流入的人口是平衡的。大于1是人口净流入，小于1是人口净流出。只是做了一个比较，东京已经接近1了，1.16，人口还在增加。
我们国家正处在城市化高速发展时期，城市化不是快了，是慢了，城市化水平不是高了，是低了。而且特大、超大城市不能满足于本地区的城市化水平，城市化是一个国家的概念。人为控制大城市人口的结果，实际上我们这些年，农民工出来务工的人数在减少，进城的农民工数量也在减少，这是一个极不正常的现象。
所以要让市场在土地资源配置中起决定性作用。过去计划配置土地资源，导致政府垄断了土地的来源，垄断了土地的供给，导致地价、房价上升，导致农民工进城不能落户，迁徙的人口不能定居。
我们的房价之所以“十年九调”越调越高，因为只是在用行政手段控制需求，而没有用经济手段增加有效的供给。人口由中西部在向东部流动，但是我们土地资源的配置是在由东部向中西部倾斜。中西部的土地供应，2003年占全国土地供应29.6%，到了2014年提升到了60%。那也就意味着，东部的土地供应数量占的比重在减少。人口在向东部转移，而把土地向西部倾斜，这不是反其道而行之吗？根本是违背市场规律的。到2014年为止，281个地级市大概建了500多个新城，这些新城都是集中在中西部，都是空城、鬼城。
我们国家目前农地的经营规模，能够达到50亩以上的也就只有350万农户，平均一百亩。农村现在拥有的平均户均土地不到9亩地。农村人口不进一步转移出来，规模怎么实现？从户均10亩提高到20亩，就有一半的人口要出来。
“三块地改革”（编者注：农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革），关键就是缩小征地范围，农地要入市。里面更重要的是宅基地，现在农村集体经营性建设用地只有4200万亩，基本上都已经在使用了。让它入市，实际上不会增加土地的有效供给。但是农村现在是19万平方公里的建设用地，比城市多了10万，70%以上是宅基地，大量的宅基地是闲置的。如果把闲置的宅基地拿三分之一出来，通过“增减挂钩”，城市建设用地就可以增加40%到50%，房价就会降下来。
所以农村的土地制度的改革，关键是要赋予农民占基地完整的用益物权。我们现在的物权法，对城市国有宅基地和农村农民的宅基地给了不同的规定。城市的宅基地是住宅建设用地，有完整的用益物权，而农村的宅基地就叫宅基地，不叫住宅建设用地，只有使用权。用益物权包括处置、使用、收益权，抵押、贷款、继承。所以我们对城乡土地这种二元的土地制度，这个结构必须要打破。赋予农民的宅基地完整的用益物权，应对土地管理法做相应的修改，对物权法也要做相应的修改。承包权不能流转，这不利于城乡之间的融合，不利于农村建设成开放型的农村组织。
“三条底线”（土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损）不能突破，我觉得根本不用担心。在宪法的框架下，我们肯定讲的都是公有土地。只不过是集体土地跟国有土地应该做到同地、同权、同价。第二条底线，耕地红线不能突破，这也没有必要担心。现在二十亿亩耕地，距离十八亿亩还有两亿亩的余量。更重要的是农村大量的集体建设用地是闲置的，工业化城市化进程当中不需要占用更多的土地。至于农民的权益不受到侵害，让土地流转起来，让农民获得更多的财产收入，这是增加了农民的土地权益，保障了农民的土地权益。
