田骁 唐姗姗
近日，由最高人民检察院办公厅人民监督工作办公室、福建省福州市检察院主办，《方圆》杂志社、福建省闽侯县检察院承办的“倾听民意接受监督”暨《人民监督》杂志创刊十周年主题座谈会在福州市召开。来自最高人民检察院办公厅，全国31个省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团检察机关的人民监督工作办事机构负责人及部分全国人大代表、最高人民检察院特约检察员和福建省人民监督员围绕“检察机关接受外部监督”展开研讨。
人民监督员制度改革进入新阶段
今年是人民监督员制度实行的第12年。在探索了12年之后，人民监督员制度进入一个关键节点——2月27日，《深化人民监督员制度改革方案》(下称《方案》)经中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过。3月7日，最高人民检察院、司法部联合印发《方案》，全面深化人民监督员制度改革。
《方案》提出，检察机关和司法行政机关应充分总结人民监督员制度实施经验，加强对相关问题的研究论证，不断完善人民监督员制度，适时提出立法建议，推进人民监督员制度法制化。这标志着人民监督员制度自此走入全面深化改革新阶段。
此次改革最重要的变化之一是，《方案》明确在省级检察院和设区的市级检察院分别设置人民监督员，人民监督员由司法行政机关负责选任。这一变化从制度上解决了“检察机关自己选人监督自己”的问题，提高了人民监督员制度的公信力和权威性。
事实上，最高人民检察院于2014年9月5日就下发了《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》(下称《试点工作方案》)，明确人民监督员改由司法行政机关选任，并确定了北京、吉林、浙江、安徽、福建、山东、湖北、广西、重庆、宁夏为开展人民监督员选任管理方式改革试点地区，试点自2014年10月至2015年6月。
从“选任者”到“配合者”，各地检察机关迅速适应了这一角色的转变。山东省检察院人民监督员办公室负责人商振华说:“全省检察机关深刻理解改革初衷，切实转变思想观念，找准自身定位，‘不打折扣、不提条件、不遗余力’地配合好司法行政部门的工作。作为试点地区之一，去年11月，山东省检察院与司法厅联合召开了全省人民监督员选任管理方式动员会议，对选任条件、方法步骤和完成期限提出了硬性要求。我们建立了沟通联络制度，定期通报进展，加快外选进度。在双方的通力协作下，省检察院在全国率先完成了外部选任，全省17地市于今年6月底前也全部顺利完成。”
以往人民监督员的选任工作都是由检察机关完成，移交到司法行政机关之后，如何做好衔接工作?
北京市检察院人民监督办公室主任王步远告诉记者:“今年年底，本届北京市检察院人民监督员届满，目前我们已经协助市司法局就人民监督员换届选任工作进行沟通。双方一致认为，人民监督员的选任工作已经由检察机关移交司法局，检察机关将不再担任选任领导小组成员。但是在人民监督员的数量、人员结构、选任条件和程序，人民监督员抽选程序，当事人和群众联系人民监督员方式和渠道等方面，市司法局充分听取检察机关意见，进行了认真设计，确保人民监督员制度与检察工作规律相符合，与提升司法公信力的目标相一致。”
除选任机构的变化外，人民监督员监督的范围和方式也是各方关注的焦点。《方案》下发后，最高人民检察院一直在推动人民监督员制度改革中具体条款的优化。人民监督员需设置几级、如何监督是改革中探讨的重点，最高人民检察院在征集各省工作情况的基础上，对这一方案提出了修改意见，拟将所有案件上提一级进行监督，如需复议，由组织监督的检察院进行复议。
改革之后人民监督员监督的效果如何?湖北省检察院联络处处长段军霞讲述了一个案例。今年3月，湖北省恩施土家族苗族自治州村民李某通过《人民监督员监督事项告知书》了解到人民监督员监督范围后，即向恩施土家族苗族自治州人民监督员李拥反映该州下辖的一基层检察院应当立案而不立案的情况。经恩施土家族苗族自治州检察院会同司法局抽选3名人民监督员组织监督后，该检察院再次启动调查工作，补充新的证据，采纳了人民监督员的意见，依法予以立案。
“湖北省检察机关着力保障人民监督员对检察机关查办职务犯罪工作的知情权。建立职务犯罪案件台账，组织人民监督员查阅190次，从中发现监督线索4件。落实人民监督员监督事项告知制度，开展监督事项告知790余人次，从中发现监督线索7件。完善人民监督员参与案件跟踪回访等机制，扩大人民监督员监督视野。”段军霞说。
依据《试点工作方案》，在试点期间，最高人民检察院优化了人民监督员监督案件的启动条件。该方案规定，除了拟撤销案件的、拟不起诉的、犯罪嫌疑人不服逮捕决定这三项以外，其他接受监督的情形都需要人民监督员发现并向检察机关反映，由检察机关启动监督程序。“从尊重和保障人民监督员权利的角度来说，这种启动设置没有体现检察机关的主动性。对此，一方面，建议完善告知程序，另一方面，建议只要当事人明确表示要求人民监督员监督的，检察机关就可以直接启动监督程序，不再需要由人民监督员提起。从湖北试点来看，这种启动方式虽然会使检察机关接受监督的案件增多，但是能够体现检察机关主动接受监督的诚意，目前也并未带来负面的影响。”最高人民检察院办公厅人民监督工作办公室相关负责人说。
检务公开向案件信息公开深化
“中央政法委高度重视检务公开工作，我们在检务公开的形式上，也从简单的开放日、座谈会逐步走向公开审查、释法说理。”最高人民检察院办公厅人民监督工作办公室相关负责人表示。
9月9日，最高人民检察院首次召开刑事申诉案件公开审查论证会，就一起故意杀人申诉案公开审查案件事实和证据、听取申诉方和受邀人员意见。论证会由最高人民检察院刑事申诉检察厅负责人主持。除了申诉代理人、案件承办人之外，还邀请12名社会各界人士作为本次论证会的评议员参加论证会。
申诉代理人首先陈述了申诉理由，案件承办人发表了复查意见。随后，评议员们就案件事实、证据、程序和法律适用问题向承办人进一步了解情况，并针对该案原审判决予以定罪量刑的证据是否确实、充分，检察机关对该案是否应当依法提出抗诉或再审检察建议分别发表了看法。
经过两小时的深入讨论，评议员们对案件事实有了深入了解，经过综合分析判断，填写评议意见表。随后，12名评议员对案件处理进行了表决。最后，中国社会科学院国际法研究所所长陈泽宪作为评议员代表宣布了评议结果。本次公开论证的意见和案件审查报告将报送最高人民检察院检察长提请检察委员会讨论决定，复查决定将依照法律规定择日宣告或送达申诉人。
“这种公开审查，地方检察院组织过，但由最高人民检察院组织公开审查还属首次。从反馈情况来看，这种方式比在报纸上公开案件工作情况更深入，效果更好。”最高人民检察院办公厅人民监督工作办公室相关负责人表示。
早在1998年10月，最高人民检察院就下发决定，要求在全国检察机关普遍实行检务公开。2006年6月又制定深化检务公开的意见，充实增加了13项公开内容。2013年10月，根据中央深化司法体制改革要求，最高人民检察院部署在黑龙江等5省(市)开展为期1年的深化检务公开试点工作。2014年6月又增加北京等5省(市、区)作为改革试点地区。2015年2月，最高人民检察院下发《关于全面推进检务公开工作的意见》，要求各省检察院制定具体落实方案。实践中，各地检察机关积极尝试，检务公开工作“开花结果”。
2014年5月，江苏省检察院在总结调研的基础上，研究制订了《关于全省检察机关“检察为民服务中心”的建设方案》，并经省检察院检察委员会通过后下发全省执行，实现名称标识、外观设计、职能定位、工作流程、硬件设施和保障制度“六统一”。同时，顺应信息化高速发展的时代要求，依托各级检察院检察门户网站同步规划建设网上检察为民服务中心，将检务公开从实体世界拓展至虚拟空间，努力为群众提供便捷高效服务，真正让人民群众“走进中心门，办成心中事”。各市、县(区)检察院按照省检察院建设方案要求，迅速组织力量推进“检察为民服务中心”建设，坚持实体虚拟并行、网上网下一体，着力打造江苏省检察机关为民服务的“连锁”窗口和工作品牌。“目前，全省13个市级检察院和90%的基层检察院已经建成并投入使用。今年上半年，通过‘检察为民服务中心’，全省检察机关共发布案件程序性信息49002条，发布重要案件信息2238条，公开法律文书24553条，接待来访群众35000多人次，成为江苏省检察机关最具人气的窗口和最亮丽的名片，对联系服务群众、提升司法公信力发挥了重要作用。”江苏省检察院人民监督办公室主任戴耀峰说。
对于检务公开，各方最为关注的莫过于案件信息公开。据了解，四川省于2014年8月15日率先在全国开通人民检察院案件信息公开网，截至今年8月底，全省检察机关案件信息公开网络平台累计有效点击量894411次，发布案件程序性信息102698件，发布重要案件信息5904件，法律文书公开28604件，辩护与代理预约1004件。
四川省检察院人民监督办公室副主任谭周华对记者表示，四川省检察机关结合四川实际，制定了《四川省检察机关案件信息公开工作细则(试行)》，该细则以司法办案信息公开为核心，细化操作规程，明确公开时间，落实工作责任。围绕社会广泛关注、群众普遍关心的案件，及时发布权威信息，对网络舆情和公众疑问，有针对性地跟帖回复，及时回应和处置，让社会公众及时了解真相，理解、支持、认同司法结果，从而树立法治权威。
基层检察院如何深化检务公开?福建省闽侯县检察院检察长江伟认为，随着信息传播格局、社会舆论生态、公众参与方式的变化，新兴传播媒介的快速发展，人民群众对司法公正的要求越来越高，不仅要求结果公正，还要求司法过程公开透明;不仅要求对检察活动实现知情权，还期待对检察活动实现参与权和监督权，期待更加畅通的诉求表达渠道。闽侯县检察院以各类检察室、基层联系点为依托，将检务公开直接延伸到群众身边，实现检务公开近距离、全覆盖。设立了具有正式机构编制的福州大学城检察室，作为联系和服务福州大学城20万师生的一线平台。
代表联络工作形式翻新
人大代表、政协委员、特约检察员、专家咨询委员、党外人士……在加强和改进检察工作的历程中，全国检察机关不断加强与特定群体的联系。联络工作已从单纯的座谈开始走向走访、视察、调研等多种形式并重，互联网的发达也使联络工作从线下走到线上，更为方便快捷。
上海市检察院人民监督办公室主任杨业告诉记者，上海市检察机关邀请各级代表参加检察活动时坚持“点面兼顾”的原则，既让代表了解检察工作面上情况，也邀请其深入参与部分具体工作。2013年、2014年，上海市检察机关共邀请三级人大代表、政协委员2600余人次，参加检察工作会议、视察座谈、听庭评议、案件监督、公开审查听证、检察开放日等活动，内容覆盖反贪、反渎、预防、侦监、未检、公诉、刑事执行检察、控申等十余个条线，确保代表们能够充分、全面、客观地了解上海检察工作的全貌，更加直接、有效地进行监督。
“此外，上海市检察院还邀请部分人大代表、政协委员全程参与部分重点工作，组织他们视察并参与部分环节，了解检察工作的进展和完成情况。例如，上海在全面推进司法改革试点工作时，为广泛听取人民群众意见，增强上海检察改革的公开度、透明度，开展了‘社会参与评议上海检察改革’活动，邀请包括代表委员、法学专家、媒体记者、群众代表等45名社会各界人士作为上海检察改革参评员，全程参与见证检察改革的各项重大活动，取得较好效果。”杨业说。
吉林省检察院在实践中发现，座谈会上听到更多的是肯定的声音。为了更全面深入地了解代表委员对检察工作的意见，通过人民群众的眼睛审视全省检察工作，尤其是基层的检察工作，去年8月至12月，吉林省检察院人民监督工作处深入全省9个市州，60个县区及乡镇村屯，行程2万余公里，采取“一对一、面对面，逐人登门拜访”的方式，走访了吉林省各级人大代表、政协委员(基本上做到了全省全覆盖、无盲区)。在走访中，采取了请当地市州检察院、县区检察院相关检察人员回避的办法，让代表委员放下心理包袱。此次走访共收获意见和建议36件。“最严格的监督就是对检察工作最好的支持，通过开展联络工作，主动接受监督，为吉林省检察工作科学发展营造了良好的环境和更广阔的空间。”吉林省检察院人民监督工作处处长王晰表示。
人大代表的监督对检察工作具有怎样的推动力?陕西省检察院办公室副主任、人民监督办公室主任赵冰对记者提到这样一起案例。2012年，陕西省子长县发生一起“地沟油”案，5名被告人一审均被判处有期徒刑，二审全部改判无罪，在当地引起强烈反响。该县全国人大代表李海燕向省检察院联络员反映民意，请检察机关依法监督。联络员及时报办公室，并多次向李海燕通报进展情况;公诉部门负责人赴子长县登门反馈处理结果。经省检察院依法抗诉，5名被告人均被改判有罪。
“联络员制度是陕西省检察机关代表联络工作的一个亮点。从集中走访向日常联络延伸。每年两次集中走访如同一把钥匙，打开了检察机关和代表委员之间良性互动的大门，随着赞扬声一同涌来的，还有加强沟通联系、增进彼此了解的愿望。”赵冰说。陕西省检察院党组审时度势，在继续抓好集中走访的同时，要求将工作精力更多地转向日常联络，并创设了代表委员联络员制度。以省检察院为例，对全省10个市实行检察院领导带队、全部副厅级以上领导干部和部门负责人参加，包市联系全国(省级)代表委员的措施。每位领导干部和部门负责人都作为联络员，负责联系15名左右的代表委员。也就是说，每一位代表委员在省检察院都有一名固定的联络员。联络员负责与代表委员保持日常联络，随时承接代表委员提出的意见建议、交办的案件事项等，并及时交由办公室按规定处理，反馈办理结果或进展。
代表联络工作曾更多地依赖于各省各地的努力，通过最高人民检察院牵头形成全国上下“一盘棋”。从2014年开始，最高人民检察院充分调动自身力量，下发意见要求最高人民检察院领导每人直接联系3到9位代表，每个业务部门也负责联络对口的代表团。2014年，最高人民检察院在代表联络方式上不断进行创新，如组织全国人大代表视察了宁夏回族自治区基层检察机关工作。
“现在仍有一个问题，就是我们检务宣传的力度在加大，但仍有代表对检察工作不是很了解。如何让代表深入了解到最高人民检察院和基层检察院，需要我们继续开拓思路。”最高人民检察院办公厅人民监督工作办公室相关负责人说。
该负责人介绍，陕西省检察院通过微信群的形式，与270余名人大代表保持密切联系，征求代表意见，赢得代表支持，“这种方式使代表了解检察工作更为便捷，但要注意邀请人大代表进入微信群，一定要尊重代表本人的意愿。”
该负责人表示，最高人民检察院办公厅人民监督工作办公室正在制定进一步加强代表联系的意见，“目前初稿已经制定出来了，正在汇总吸纳各地检察机关意见，对初稿进行完善。”
(图片摄影/刘跃)
