编者按
为准确记录我军法治建设脉搏，深入推进依法治军实践，解放军西安政治学院由军事法专家组成的课题组，前不久发布了国内首份《当代中国依法治军发展报告》。报告共计20万字，分总报告和8个子报告，对依法治军方针提出以来的军事法治建设各个领域作出系统回顾和全面总结，并在梳理归纳基本经验的基础上研究提出了对策措施。本报前不久对总报告主要内容进行了报道，今天开始陆续刊发各子报告的主要内容。
一、军事立法与中国特色军事法规体系发展历程
我军始终注重建章立制，尤其是改革开放以来，军事立法蓬勃发展，中国特色军事法规体系形成并不断完善。
1977年12月军委全体会议上，一次通过了九个决定、条例，拉开了“文革”后军事立法的序幕。从1978年起至1989年止，由军队起草、经军委提交全国人大及其常委会审议通过的军事法律及其法律决定有9件，中央军委制定了200多件军事法规及其法规性文件，总部和各大单位制定和发布的军事规章也日益增多，为建立和完善军事法规体系，形成具有中国特色的军事立法体制提供了现实基础。1988年6月，中央军委决定成立军委法制局，标志着军事立法步入统一组织、协调发展的新阶段。
1990年4月，中央军委发布《中国人民解放军立法程序暂行条例》，首次明确军事立法的原则、权限划分、立法程序等，军事立法结束无法可依、无章可循的历史。1994年3月，全军法制工作会议提出建立具有中国特色军事法体系的任务。1997年3月国防法施行，明确赋予中央军委的军事立法权。2000年3月，立法法规定了中央军委、总部、军兵种、军区的立法权，确立了军事法规、军事规章在国家立法体制中的重要地位。这一时期，还制定了军事设施保护法、人民防空法、现役军官法、训练条例、装备条例等一大批军事法律法规。
2002年党的十六大明确提出健全军事法规体系，军事立法进入新的发展阶段。2003年4月，中央军委发布《军事法规军事规章条例》，军事立法体制趋于健全完善，军事立法的计划性显著增强。2006年初，中央军委编制印发《中央军委“十一五”期间立法规划》。2007年8月1日，胡锦涛同志在庆祝建军80周年暨全军英雄模范代表大会上正式宣布，已经“形成了反映现代军事发展规律、体现人民军队性质和优良传统的军事法规体系”。
“十一五”期间，全国人大常委会制定的国防和军事方面的法律有3件，国务院、中央军委制定的军事行政法规、军事法规有71件，各总部、军兵种、军区和武警部队制定军事规章(含规范性文件)1000余件。2011年5月，中央军委印发《中央军委“十二五”期间立法规划》，军事立法进一步完善。2014年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出在法治轨道上推进国防和军队改革、健全军事法规制度体系。党的十八大以来，中国特色军事法规体系不断发展完善。
二、军事立法与中国特色军事法规体系的发展成就
经过近四十年的发展，我国军事立法和军事法规体系建设成就斐然，形成了科学稳定规范的军事立法体制，尤其是建成了一个以军事法律、军事法规、军事规章为主体，内容协调、范围明确、结构完整的多层次、多门类组成的中国特色军事法规体系。这一体系在内容结构上可以划分为:
1.军事基本法。主要规范国防和武装力量建设基本制度的主导法规门类，属于军事法规体系的基本法，通常由全国人大及其常委会制定。它规定国防和军队建设领域的根本法律问题，不仅反映军事法制的本质和根本原则，而且确立了各项军事法律制度的基本原则，其基本规范体现在宪法、立法法、国防法等法律中，是军事法规军事规章制定的依据。
2.军事组织法。主要规范国防和武装力量的组织形式、体制编制、人力资源配置方面的法规门类，包括军事机关组成和规模、体制和编制，以及人事制度等方面的法律规范，如现役军官法、预备役军官法、《中国人民解放军军官军衔条例》、《中国人民解放军现役士兵服役条例》、《中国人民解放军文职人员条例》、《中国人民解放军组织编制管理条例》、《中国人民解放军现役军官职务任免条例》、《中国人民解放军文职干部条例》等。
3.军事管理法。主要规范国防和武装力量行政管理活动的法规门类。其中不仅包括内务条令、纪律条令、队列条令、警备条令等需要全军统一遵循的共同条令，也包括对军队及其人员进行系统、专门管理的具体规范，调整内容涉及政治教育、军事训练、装备保障、安全保密、日常管理等方面，这是一个调整内容丰富、法规数量较多的部门法，在军事法规体系中占有较大比重。
4.军事行动法。主要规范战时和平时武装力量及其相关人员遂行各种军事行动的法规门类。不仅包括国家实施战时管制状态以及由平时状态转入战时状态，统一调动人力、物力、财力为战争服务的法律规范，如国防动员法等，也包括军队应对多种安全威胁、执行多样化军事任务而制定的涉及抢险救灾、维稳、反恐、护航、戒严、国际救援、联合军事演习、国际安全合作等方面的法律规范，如国防动员法、戒严法、人民防空法、《军队参加抢险救灾条例》等。
5.军事保障法。主要规范军事行动和军队、军人权益等实施保障的法规门类，包括国家对武装力量及其人员给予人力、物力、财力实施保障及其优待方面的法律规范，不仅包括军事设施、国防工程、后勤保障等方面的保护类法规，也包括对军人抚恤、优待、军人保险、退役安置等方面的法规，如《中国人民解放军士官退出现役安置暂行办法》、《军队转业干部安置暂行办法》、《军人抚恤优待条例》等。
6.军事司法法。主要规范军事犯罪构成和处罚，以及军队和军人涉及诉讼和非诉讼程序等方面的法规门类，是国家和军队对军事犯罪人员实施惩戒的法律依据，也是军队和军人进行各种司法活动的法律依据，包括实体法和程序法，如《军队保卫部门侦查工作规定》、《关于军队执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的暂行规定》、《关于剥夺犯罪军人军衔的规定》、刑法中的军人违反职责罪、危害国防利益罪等章节。
三、军事立法与中国特色军事法规体系的完善
《中央军委关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》明确提出，“适应现代军队建设和作战要求，健全完善军事法规制度体系”。面对世界新军事革命加速发展，面对国防和军队改革的全面开展，面对新形势下依法治军从严治军的深入推进，军事立法和中国特色军事法规体系需要适应时代要求不断发展完善。
1.加强重点领域立法进一步完善军事法规体系。坚持问题导向，突出立法重点，从解决军事斗争准备突出矛盾、官兵反映强烈问题、腐败易发多发领域入手，加快相关立法。论证起草武装力量法和中央军委组织法等，完善武装力量的职能地位、组织体制、基本制度等；完善军事人力资源立法，在军人身份地位、职业分类、权益保障等方面形成明确系统完备的法律规范体系；加快非战争军事行动立法，制定中国人民解放军遂行多样化军事任务法，在反恐维稳、安保警戒、远洋护航、国际救援、国际维和、联合军演、国际军控等方面形成军事法规体系；制定军民融合促进法，为军民融合式发展提供坚实的法制保障。
2.加强立法的科学性民主性提高军事立法质量。一是完善立法组织体制，扩充军事立法组织机构，提高军事立法人员的法律专业素养；二是完善军事立法方式，加强立法论证，吸收专家参与立法，拓展部队官兵参与立法工作的范围、途径和方式，探索建立立法后评估机制；三是改进立法内容，杜绝小法抄大法、下位法抄上位法、各层级立法上下一般粗的现象，避免盲目追求形式上的完整配套和章节条款的一应俱全，减少规范性、操作性不强的宣示性条款，强化和细化有关责权利以及程序性、实效性规定；四是规范立法技术。
3.以科学性实用性原则提高军事法规备案和汇编水平。一是按照“名称准确、结构合理、逻辑严密，规定明确，语言简练，具有可操作性”的要求，严格掌握备案军事规章的标准；二是严格遵守报备的时限要求；三是加大对备案军事规章的审查力度；四是严格界定军事规章的制定权限；五是探索开展军事法典编纂试点工作。
(本报告执笔人:陈耿)
