□张磊
2014年的苏格兰公投以独立动议遭到否决的结果落下了帷幕。然而，尽管英国留住了苏格兰，但麻烦却远没有结束。在公投开始之前，为了确保统一，英国的三大党领袖曾联合承诺:如果苏格兰选择留在英国，那么中央政府将向苏格兰大规模地下放权力。
如今到了英国政府兑现承诺的时候了。于是，一张下放权力的时间表浮出水面，即经过磋商之后，今年11月30日之前各方将就权力下放的细节达成一致，并在明年的1月25日之前出台相关法案，而该法案将在明年新一届议会选举结束后正式实施。如果这个承诺得以兑现，那么苏格兰的自治权将得到很大的扩张，尤其是税收负担将大大减轻，而公共福利的水平将进一步提升。
这激起了英国其他地区的强烈不满，例如威尔士的地方政党正在要求同样获得更大的自治权。英格兰人对此也满腹牢骚，因为苏格兰目前人均可获得的国家预算已经超过了英格兰和其他地区。即使是苏格兰，对上述承诺能否满足自己的期望值也打上了一个大大的问号。无论这场分权运动如何收场，一个不争的事实是英国中央政府的权威将遭到极大的减损，甚至严重挑战单一制的国家政体。
英国目前在国家治理上出现巨大困境的原因是多方面的，但其中一个主要因素是它在构建国家意识方面存在重大的失误。尽管苏格兰与英格兰从1707年签署《联合法案》至今已有300多年了，但时至今日，对于支持独立的45%的苏格兰人而言，他们似乎仍然认为英国是英格兰的英国，而他们只是加入别人的国家而已。爱尔兰的独立更能说明问题。英王早在1541年起就成为爱尔兰国王，英格兰又在1801年正式吞并爱尔兰。不过，大部分爱尔兰人却从没有真正认同过英国。于是，经过长期的斗争，爱尔兰在1922年成功地获得自治权，又在1949年正式脱离英国。
事实上，英国在构建国家意识方面并非无所作为。恰恰相反，早在15世纪，英国就已经开始了“民族国家”的意识建设。在长达几百年的时间里，英国政府在苏格兰、威尔士以及爱尔兰一直推行同化主义政策，即以“英格兰化”为手段构筑英国国家意识。例如英国曾在19世纪末和20世纪初通过法令的形式限制威尔士语的使用。
然而，随着时代的变迁，这种传统的治理手段逐渐淡出了历史舞台。《消除一切形式种族歧视国际公约》、《欧洲人权公约》等一系列国际法的新发展预示着少数族群的权利保护开始受到国际监督。于是，承认与尊重多样性逐渐成为现代社会构建国家意识的基础。英国在这个转型过程中似乎并没有落伍。同样以威尔士语为例，英国在1993年颁布了《威尔士语言法例》，将威尔士语置于与英语相同的法律地位。与欧洲很多国家一样，晚近的英国政府不断赋予少数族群更多的自治权，例如英国早在1998年就恢复了停摆了291年的苏格兰议会，并在之后逐步向苏格兰议会放权。
然而，看似逐历史潮流而动的英国怎么会出现国家意识的危机呢?排除特殊国情与政治传统的因素，我们至少可以看到以下两个方面的教训。
第一，英国在处理族群差异的手段上有问题。承认和尊重多样性只是构建国家意识的基础，但不是其本身。在一个国家内部，各个族群之间必然会存在不同的差异，包括利益分配上的差异。如何解决由于差异而产生的分歧才是构建国家意识的关键之一。民主固然是弥合分歧的重要途径之一，但将民主绝对化之后就会出现副作用。实际上，一味地下放权力，直至允许“独立公投”都是幻想用一个过于简单的方法去解决一个异常复杂的问题。
实践证明，这非但不能奏效，而且还会引发更多的问题。倘若长此以往，那么面对威尔士等其他地区的类似请求，乃至分离威胁，英国政府似乎很难“一碗水端平”。世界上没有绝对的民主，也没有绝对的公平。诚然，国家应该为各个族群的发展创造相对平等的机会，但不能用国家整体利益来滋养地方保护主义。因此，英国允许苏格兰进行“独立公投”，与其说是民主的胜利，不如说是治理的失败。
第二，英国在主权权威的维护上有问题。承认和尊重多样性是国家活力的源泉，但构建和维系国家意识需要用各种媒介将这种多样性串联起来，包括历史、文化、宗教等。然而，从法律角度看，国家主权无疑是最重要的媒介之一。如果各个族群对国家主权的权威性开始缺乏认同，那么这个国家就必然会出现分崩离析的危险。等到该危险出现之时，其他维系国家意识的媒介就可能已经十分苍白无力了。举例而言，前苏联各个加盟共和国在卫国战争中，团结在捍卫国家主权的旗帜下，释放出巨大的能量，从而反败为胜。但是，当它们对前苏联的主权权威缺乏认同之后，解体的命运也就不可避免了。
包括英国在内的欧美国家在冷战结束之后，一直试图淡化和削弱国家主权的权威性，甚至肆意践踏别国的主权。在这种思想的浸润下，西方国家的公民社会也必然遭受影响。于是，只顾族群利益而漠视主权权威成为可能。事实上，西班牙的加泰罗尼亚、德国的巴伐利亚、意大利的撒丁岛以及法国的科西嘉岛等西欧地区也都存在分离主义的阴影，包括以独立作为威胁来换取更多自治权的企图。由此可见，是西方国家自己侵蚀了国家主权这个维系国家意识的重要媒介。
英国花了上百年建立起来的国家意识如今出现了前所未有的危机。因此，苏格兰“独立公投”以及之后的分权运动为整个世界都敲响了警钟:在新时代，构建和维系稳固的国家意识异常重要，同时又是十分艰巨的任务。
(作者单位:华东政法大学国际法学院)
（原标题：后苏格兰公投时代如何构建国家意识）
