李传印
郭山泽/漫画
秦朝初步构建了一套针对各级官吏的监察制度，中央和地方两级监察机构把上自丞相下到郡守县令的各级官吏都置于这套监察体系中，对防止吏治腐败起到了一定作用。御史始于战国，秦设置御史大夫一职，其重要职掌之一就是率众御史按章“举劾”百官，监督政令和法律的实施。正因为御史是“纠察之官”，履行监察职能，所以御史在古代又被称为“宪官”或“法吏”，有“以法理官”的职能。
秦朝在朝中设御史大夫，监督和牵制丞相，负责监督朝中文武百官。秦朝也重视对地方官的监督，设立了监郡御史。《史记·秦始皇本纪》载:“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监。”显然，秦朝地方官职是仿照中央三公制设置的，由郡监御史负责对地方官吏的监督，尤其是对郡守的监察和牵制。
云梦睡虎地秦简中，就有御史的部属出使各地伙食供给标准的明确规定。按《秦律十八种·传食律》:“御史卒人使者，食粟米半斗，酱四分升一，菜羹，给之韭葱。其有爵者，自官士大夫以上，爵食之。使者之从者，食粝米半斗;仆，少半斗。”可见，当时御史经常要派属下到各地调查情况，而且他们在巡查和检查工作时有规定的伙食标准，不准大吃大喝。
御史制度的确立在全国范围内建立起了一张从上至下的纵向监察网，这对防止吏治腐败起到了重要作用。但秦及汉初对官吏的监察尚未从行政职能中分离出来，朝中虽有御史大夫负责监察，但作为百官之首的丞相虽然主要职责是“掌丞天子，助理万机”(《汉书·百官公卿表》)，但有时也承担监察百官的职能。另外，地方上郡守、尉、监合署办公，也说明秦代监察并没有独立。
汉代进一步完善了监察体制，构建了以中央监察、区域监察和部门监察为节点的多维监察网络，以汉武帝设立刺史为标志，对官吏的监察从行政体系中独立出来，对官吏的权力制约有所强化。
西汉建立后，即仿秦朝在中央设立御史府，长官为御史大夫，与丞相、太尉并列三公，负责监察百官，掌管机要。《汉书·百官公卿表》云:“御史大夫，秦官，位上卿，银印青绶，掌副丞相。有两丞，秩千石。一曰中丞，在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章。”东汉时期，以御史中丞为御史府长官，对外监察郡国，对内监察百官。
光武帝为了加强监察官吏的权威，给予御史中丞崇高地位。《后汉书·宣秉传》载:“光武特诏御史中丞与司隶校尉、尚书令会同并专席而坐，故京师号曰‘三独坐’。”大臣朝见皇帝时，其他官僚都站着，只有御史中丞与司隶校尉、尚书令坐着，故曰:独坐。这是尊宠监察官僚的特殊礼遇。此后，“三独坐”或“三独”成为御史中丞、司隶校尉这类监察官僚的代名词。
刺史之名在汉代数经变更，汉成帝绥和元年改称州牧，哀帝建平二年复称刺史;元寿二年又称牧，东汉建武十八年，复称刺史，汉灵帝中平五年改作州牧，不久又改名刺史。文帝以御史多失职，命丞相另派人员出刺各地。“刺”，检核问事之意。武帝时期，刺史巡行郡县，开创了中央对地方独立监察的先例，也标志着监察权与行政权分离，走向独立。
秦汉时期，皇帝掌握最高监察大权，并亲自负责对三公九卿的监察，而三公九卿又负责督察郡县，从而形成了自上而下的垂直监察体系。同时，朝中三公九卿，地方郡守县令，中央和地方政府中虽然各人职务职责不同，但又互相监察。如在中央，丞相及其属吏受御史大夫或御史中丞等监察官的纠举督察，御史大夫及其属官如有不法或渎职行为，丞相也有检举奏免的权力，形成了同级各部门之间的横向监察体系。
(供稿:中国社会科学院“中国历史上的腐败与反腐败”课题组，课题主持人:卜宪群)
（原标题：御史中丞的崇高地位）
