□李伟芳
水资源是人类活动及其他生物不可缺少的自然资源，是国民经济健康发展的重要支撑资源，更具有不可替代的生态功能。跨界水资源是水资源的重要组成部分，其最为常见的形态是国际水道。作为国际上全面规范跨界淡水资源使用的多边性框架协议，1997年在联大通过的《国际水道非航行使用法公约》(以下简称《公约》)经过国际社会持续17年的推动，终于在2014年8月17日生效。
中国政府对《公约》的部分内容持保留态度。在1997年联合国第51届大会第99次全体会议上有关《公约》通过决议的表决中，有103个国家赞同，26个国家弃权，34个国家缺席，三个国家投反对票，中国是其中之一。中国政府认为《公约》在起草过程中有明显的不足之处，主要有四方面:其一，《公约》没有获得国家的一致同意，部分国家对《公约》若干核心条款存有争议；其二，未能体现国家对流经本国境内水域的领土主权原则；其三，未能平衡国际水道上游国与下游国之间对水道的权利与义务关系；其四，不同意《公约》争端解决程序中的强制调查程序。
中国政府对《公约》的态度与维护自身利益有关。中国与周边国家共享有40余条跨国界河流，主要的跨界河有15条，其中有12条发源于中国境内，且多为亚洲地区重要的国际河流。在1997年《公约》出台之际，我国尚未全面开发与利用位于本国境内的水道。无论从地理位置还是河流开发状况等因素来看，中国更注重国际规则对各方利益的平衡，尤其是对水道上游国开发权利的保护。
中国是否加入或签署或批准一个国际公约是国家的权利，而非义务。不过《公约》生效以后，中国可以继续保持对《公约》的原有态度，但不能忽略《公约》的存在与生效所带来的影响。
中国应重视《公约》对国际司法实践的影响力。《公约》是迄今为止调整国际淡水资源利用与保护领域最为全面的国际条约。《公约》融入了国际习惯法的相关规则，同时吸收了国际淡水资源开发与保护方面的双边或区域条约的实践经验，确立了公平合理利用、不造成重大损害、国际合作等国际基本原则。在实践中，这些原则已成为国际司法机构在审理相关案件中的依据。一些重要的案例，如国际法院1997年斯洛伐克诉匈牙利的“多瑙河水坝案”判决、2010年乌拉圭诉阿根廷“乌拉圭河纸浆厂案”的判决、国际常设法院2013年印度和巴基斯坦之间的“基申甘加水电工程仲裁案”的裁决都体现并诠释了《公约》的原则与规则。
中国应关注周边国家对《公约》的态度。事实上，越南在2014年5月19日加入《公约》，是《公约》第35个加入国，而《公约》生效条件是自第35份批准书、接受书、核准书或加入书交存于联合国秘书长之日后第90天起生效。因而，越南的加入行为加速了《公约》生效的进程，而越南是澜沧江——湄公河国际水道的下游国之一。此外，曾投弃权票的乌兹别克斯坦也在2007年9月加入了《公约》。
重视周边国家对《公约》的态度并不意味着中国政府需要改变对《公约》的立场，而是需要关注周边国家对《公约》的认可度是否会影响双边或地区的合作关系。
中国应重视《公约》作为框架性协议对区域立法及双边立法的指导作用。在国际水域立法和水道国实践方面，在《公约》出台前，有些国家在谈判和签署双边或多边国际水道协议时就参考和借鉴了国际法委员会起草的建议条款和公约草案。1997年《公约》通过以后，《公约》的核心规则在双边或多边国际水道协定的谈判和签署过程中也发挥了重要的指引作用。相信在《公约》生效以后，《公约》作为框架性协议对区域立法及双边立法的指导作用将会进一步加强。
近十多年来，中国开始注重与周边国家进行合作，和平开发与利用国际水道，并与大部分周边国家签订双边条约，例如中国与蒙古《关于保护和利用边界水协定》、中国与哈萨克斯坦《关于利用和保护跨界河流的合作协定》、中国与俄罗斯《关于合理利用和保护跨界水的协定》、中国与哈萨克斯坦《跨界河流水质保护协定》等。这些双边条约与《公约》相比较，可以发现《公约》的规则在近年来的双边条约中有所体现，但也存在差距。
首先，《公约》定义的“水道”是一个自然的整体，既包括地面水，也包括地下水。水道国应单独地和在适当情况下共同地保护和保全国际水道的生态系统。我国多数的双边条约的范围主要是指“地面水”，比较注重水域的资源属性。
第二，国际水道的“公平合理使用”、“不造成重大损害义务”、“一般合作义务”是《公约》的核心原则，在《公约》中有具体规定。我国的双边条约对此都有所体现，但措辞较为笼统，对一些程序要求，例如“信息交换”、“对可能造成不利影响的措施的事先通知”等也都是原则性规定，缺乏可操作性。
第三，《公约》确立了国际水道的“联合管理机制”模式，并明确“管理”的根本目标是“规划国际水道的可持续发展”、“促进对水道的合理和最佳利用、保护和控制”，而我国大多数双边条约都没有建立有效的国际水道管理机制。
第四，《公约》争端解决机制涵盖了国际法上允许的所有手段，特别是规定了“强制调查程序”。依据《公约》第33条相关条款，争端当事国在要求解决有关公约的适用和解释的争端的6个月后，如果仍未进入谈判或其他争端解决程序，经任何一当事国要求，都可设立一个事实调查委员会调查争端的事实并提出解决争端的建议。众所周知，中国政府一贯奉行通过外交谈判解决国际争端。问题是，我们是否就一直排斥其他争端解决方法?相信有关“南海争端”的国际仲裁已经提示我国要重视国际争端解决程序的理论及实证研究，为将来可能或被动地其他选择做好准备。
因此，中国应重视《公约》所体现的被普遍认可的国际法规则在双边条约中的具体运用，在和平协商、共同合作的原则和基础上，完善双边或区域立法，以指导和规范跨界水资源开发和管理的国际合作。
(作者系华东政法大学教授)
（原标题：《国际水道公约》生效中国如何应对）
