来源：上海美国研究
8月6日，特朗普政府宣布重启对伊朗的单边制裁。次日，美国国务院宣布，由于今年3月俄罗斯前特工中毒事件，美国将对俄实施制裁。此外，美国对土耳其的制裁也在升级。特朗普频频抡起制裁“大锤”，他的权力来自哪里呢？哈佛大学贝尔福科学及国际事务研究中心网站载文称，答案是美国《国际紧急经济权力法》（the International Emergency Economic Powers Act， IEEPA）。
文章称，外界对IEEPA的了解不深，但它赋予了美国总统在国际贸易和商务方面的巨大权力。
IEEPA是什么？
IEEPA于1977年颁布生效，旨在限制总统在国家紧急状态中的权力。然而奇怪的是，它的效果完全相反。
在IEEPA之前，美国总统根据1917年《对敌贸易法》（Trading With the Enemy Act）的授权，在国家危机时期管理国际贸易和商务事宜。但该法案对权力的范围和持续时间的界定不够清晰。在1970年邮政工人罢工期间，尼克松就利用该法案召集国民警卫队投递邮件。许多议员认为这是行政越权，因此采取立法行动来限制总统使用《对敌贸易法》的权力。IEEPA由此诞生。
IEEPA和《对敌贸易法》内容相似，但有一个明显的差异：根据《对敌贸易法》，只有当美国处于战争状态时，总统才能管理贸易和商务；而根据IEEPA，总统完全可以自行决定是否宣布国家进入紧急状态。唯一的要求是，紧急状态必须是由完全或主要来自美国境外的“异常和特殊的”威胁造成的。然而，什么威胁能归为“异常”或“特殊”？答案还有待解释。总之，一旦总统宣布威胁存在，他就可以调查、控制或禁止一系列交易和经济活动。
IEEPA的使用
自IEEPA通过以来，美国总统依靠该法案对包括伊朗、朝鲜、叙利亚、南苏丹、俄罗斯和古巴在内的许多国家实施了金融和经济制裁，原因是“这些国家带来了恐怖主义、毒品交易、侵犯人权和大规模杀伤性武器扩散等威胁”。
IEEPA的首次使用是在1979年解决伊朗“人质危机”时。时任总统卡特下令制裁伊朗，冻结了伊朗在美国境内的资产和财产。自2000年以来，美国总统在400多项行政令中使用了IEEPA。不过，这些行政令并非都是新的，有些只是延长了之前行政令的持续时间或扩大了其范围。
随着IEEPA使用频率的增加，其使用范围也在扩大。例如，2005年小布什总统签署第13382号行政令，冻结了美国管辖范围内协助大规模杀伤性武器扩散的个体的资产，并禁止了这些个体的交易；2017年9月，特朗普总统签署第13819号行政令，扩大了对朝鲜的金融和经济制裁。特朗普所签的行政令还包括若干域外（extraterritorial）条款，威胁对与朝鲜开展业务的任何外国实体进行二级制裁。
对基于IEEPA的制裁，美国财政部的外国资产管理办公室（OFAC）负责管理受制裁的个人和公司的名单，并执行法规和惩罚违规行为。联邦执法机构，如联邦调查局、国土安全部下属的国土安全调查局和商务部也调查违反IEEPA的行为，通常是出口违规行为。违反制裁可能会受到罚款等监管处罚，违反IEEPA还会受到刑事处罚。
总统使用IEEPA所受限制较小
IEEPA赋予总统很大的权力，这个权力是否太大了呢？到目前为止，国会对总统使用IEEPA的权力限制较小。但也有例外情况，例如《2010年对伊朗全面制裁、问责和撤资法案》，该法案减少了总统的部分自由裁量权。从法律角度来看，对总统使用IEEPA的质疑几乎未成功。到目前为止，通过对国家安全权力的广泛阐释来实施美国外交政策一直是美国总统的特权。
但是，随着欧洲领导人争相挽救“奄奄一息”的伊朗核协议，许多人仍然想知道，一个把IEEPA当大锤使用的总统是否会把所有问题都看成是钉子（滥用IEEPA）。显然，IEEPA是防止大规模杀伤性武器扩散的有效法律工具，但只有在达成多边共识时，使用这个工具才最恰当而且最有效。
本文摘译自哈佛大学贝尔福科学及国际事务研究中心网站《特朗普重启制裁的权力是哪来的？》（Where Does Trump Get the Power to Reimpose Sanctions？）一文（文章原载于Bulletin of the Atomic Scientists网站）；译者：沈凯麒
责任编辑：张骐
图片来源于网络
本文欢迎转载，转载时请在文首注明：
本文首发于上海美国研究
（ID：SIASWechat），转载时请注明原始出处
本文作者系新浪国际旗下“地球日报”自媒体联盟成员，授权稿件，转载需获原作者许可。文章言论不代表新浪观点。