来源：中美友好互信合作计划
4月1日，美国会参议院先后投票否决了两个版本的救灾法案，第一版本由参议院共和党人为主在2月底提出，第二版本由众议院民主党人在1月份提出并经众议院表决通过。参议院否决法案本身并不稀奇，但由于该两项法案都聚焦纯民生问题“救灾”，党派色彩本不突出，且两版法案内容雷同、并无本质差别，这让“两次否决”显得别有意蕴。
01
一种救灾，两种表述
1月16日，民主党控制的众议院表决通过了一项总额142亿美元的救灾援助法案（disasterreliefbill），主要为去年受大火影响的加利福尼亚州以及受飓风“迈克尔”（HurricaneMichael）袭击的佛罗里达州、乔治亚州、北卡罗莱那州等提供灾后救助。该法案还主张为2017年遭受超级飓风“玛利亚”（HurricaneMaria）袭击的美国域外之邦波多黎各提供7.03亿美元的医疗和营养补助。法案经众议院表决通过后送交参议院审议，但参议院直到4月1日以前，始终未做表决。
（图片来源：环球网）
2月26日，8名参议员联署提出一项总额136亿美元的的救灾援助法案，同样旨在对近年来遭受飓风、山火、地震等自然灾害袭击的多个州（不包括波多黎各）进行援助。8名发起人中，7名为共和党人，分别是乔治亚洲参议员大卫·伯杜（DavidPerdue）、强尼·艾萨克森（JohnnyIsakson），佛罗里达州参议员马克罗·卢比奥（MarcoRubio）、瑞克·史考特（RickScott），南卡罗莱纳州参议员提姆·史考特（TimScott）、北卡罗莱纳州参议员汤姆·提里斯（ThomTillis）以及阿拉斯加州参议员丹·沙利文（DanSullivan）。另外1名发起人为阿拉巴马州民主党籍参议员道格·琼斯（DougJones），这使得该法案成为一项跨党派提案。
参议院共和党人版本的救灾法案主要针对去年10月“迈克尔”飓风中受灾严重的佛罗里达州和乔治亚州，这也是该两州的四名参议员均为该法案联署的原因；其他联署议员则多来自近年来曾遭飓风、地震、洪水影响的州。据大卫·伯杜个人网站介绍，该法案“有力回应了”去年10月总统特朗普、副总统彭斯对“迈克尔”飓风受灾地区农民的“坚强承诺”。
应该说，民主党和共和党这两个版本的法案，不管是在拨款额度、救助领域还是惠及州方面，并无本质差别。双方唯一显著区别在于，民主党主张补贴波多黎各，但共和党的法案不涉及这一内容。
02
“域外之忧”与“眼下之患”
3月以来，美国中西部乔治亚州、艾奥瓦州、内布拉斯加州等多地遭受雨雪灾害，密西西比河水位随之上涨，流域部分地区溃堤引发洪灾，多个农场千余谷仓遭到浸泡，损失数以亿计。为应对这一眼下之患，经阿拉巴马州共和党籍参议员理查德·谢尔比（RichardShelby）建议，针对此轮雨雪天气受灾州的救济也被纳入共和党版本的救灾法案中。
然而，在3月底共和党人的一次闭门午餐会上，当探讨救灾法案时，特朗普抱怨给予波多黎各援助太多，其对众议院民主党人试图通过法案再次为波多黎各提供7.03亿美元的医疗和营养帮助计划予以批评。随后，特朗普还通过推特公开批评了波多黎各地方政府治理能力低下，认为联邦政府在波多黎各浪费了太多的资源。特朗普的言论为民主党版本的救灾法案笼上了一层阴影，引发民主党人的集体不满。
（图片来源：POLITICO）
为调节双方矛盾，共和党籍参议员谢尔比把为波多黎各提供价值6亿美元的营养援助内容纳入共和党版本的救灾法案。即便如此，4月1日，参议院仍未能顺利发起该项法案：共和党印第安纳州参议员麦克·布劳恩（MikeBraun）、肯塔基州参议员兰德·保罗（RandPaul）和怀俄明州参议员麦克·恩奇（MikeEnzi）三人倒戈，与除道格·琼斯以外的46名参议院民主党人一起，以49票的反对，让共和党版本的救灾法案“胎死腹中”（若要通过，至少需要超过五分之三即60票赞成，以防止少数党民主党议员通过“冗长辩论”阻挠进程）。随后，参议院表决民主党版本的法案，同样未获通过。
对比不难发现，共和党最终送交表决的法案，实际上兼顾了波多黎各和当下受灾州的利益，无非是对波多黎各的援助额由民主党法案中的7.03亿美元降为6亿美元。在特朗普批评对波多黎各投入过多的情况下，适度降低援助金额，不失为务实之举，但民主党人对这一“降格补助”予以反对。
针对两版救灾法案在参议院同日遭到“搁浅”，特朗普通过推特指责民主党正在“阻挡对伟大的农民和农村地区的援助”，法案发起人之一的大卫·伯杜表示“从未如此受挫”，另一发起人卢比奥认为这是“彻底的党争”。但民主党坚持认为，对波多黎各抱以敌意的特朗普应当为此负责；参议院少数党领袖查克·舒默（ChuckSchumer）表示，共和党控制的参议院之所以此前一直不对众议院版本法案进行表决，根本原因就在于特朗普反对进一步援助波多黎各，其将波多黎各人视为“二等公民”。
4月4日，参议员民主党人提出一项新的议案，要求加大对波多黎各的援助，并为3月以来中西部受灾州提供25亿美元的援助。和共和党的最终法案相类似，民主党该项提案也同时回应了“域外之邦”和“眼下之患”，但提案遭到共和党人的拒绝，理由是“总统不会签署任何增加对波多黎各援助的提案”。
由此，“波多黎各”成为两党在救灾法案上的核心争论：如果民主党控制的众议院推出任何一项坚持增加对波多黎各援助的法案，参议院共和党议员很难同意，即便同意，特朗普也不会签字；即便参议院自主发起任何不增加甚至减损对波多黎各援助的提案，其也极难凑齐可以“狙击”民主党人冗长辩论以确保法案顺利发起的60票，而即便该提案在参议院通过，民主党控制的众议院又会再次狙击。
此一持续争论的后果是：“域外之邦”和“眼前之患”，都难以得到及时的救助。
03
救灾为重，还是选举为重
作为一项着眼民生的福利政策，救灾法案本身党派色彩并不浓厚；在重大灾难预防及善后处理上，两党若能勠力同心尽速通过相关法案，可体现国会“团结”，彰显立法分支效能，对于议员的职业荣誉本身也是一种正向激励。然而，在党派之争日益激化的现实图景中，特别是2020大选近在眼前的当下，即便救灾这一中性议题，也已经成为两党选举政治的角斗场。
（图片来源：界面新闻）
首先，民主党在波多黎各援助问题上的坚持，着眼的还是2020总统大选中佛罗里达州的选票。
作为美国在加勒比海地区的“境外领土”，波多黎各居民在身份上属于“没有选举权的美国人”，但其一旦移居美国本土，就拥有了选举权。近年来，随着本岛经济衰退和飓风频繁造访，越来越多的波多黎各人移居美国本土。以移居首选地佛罗里达州为例，皮尤研究中心的数据显示，有大约120万波多黎各人目前在该州生活，占该州西裔族群总量的31%。此外，出生波多黎各的佛州在册选民数量为20万8千，其中注册为民主党人和共和党人的比例分别为45%和17%。
很显然，波多黎各人倾向于民主党，这也是特朗普始终对于援助波多黎各不感兴趣的核心原因。然而，加强对摇摆群体的投入，也恰是赢得选举的奥义之一。2016年大选中，特朗普虽赢下了摇摆的佛罗里达州，但其总票数仅领先希拉里1.2%；去年中期选举中，该州时任州长瑞克·史考特辞去州长职务转而竞选参议员，最终以1万票的优势险胜民主党人比尔·尼尔森（BillNelson）。
史考特虽然因与特朗普过于亲近而不受佛州波多黎各选民群体的欢迎，但其依然赢得了该群体9800张选票，因为不少波多黎各选民“从仍在本岛的家人口中，得知州长在过去几年曾数十次到访波多黎各”。不妨设想，如果史考特失去这关键的9800张选票，其相对尼尔森则毫无优势。
因此，即便是深知自己不受欢迎的共和党人，依然不能完全无视波多黎各选民群体，在更多的波多黎各族群移居美国大陆的现实面前，民主党加强对波多黎各本岛的援助，无异于在为2020拉选票。
其次，拒绝民主党版本的救灾法案而“另起炉灶”，表明共和党人正抓住“救灾”契机为2020大选造势。
共和党控制的参议院一直对众议院版本救灾法案“按下不表”，其中固有共和党不愿加大对波多黎各援助的缘故，但究其根源，恐怕还在于共和党更愿意“救灾”这一加分项被本党揽获。
从法案发起者身份来看，共和党救灾法案号称“跨党派”，但8名发起人中7名为共和党人，民主党人仅1名；7名共和党人分布在佛罗里达州、乔治亚洲、南卡罗莱纳州、北卡罗莱那州，1名民主党人来自阿拉巴马州，该5州在2016大选中都投票支持特朗普。该法案如获通过，既可在物质上为本党核心选区多分得“救灾羹”，亦可在精神上回应选区基本盘，这对于共和党2020大选大有助益。特朗普力挺救灾法案，其动机也大抵在此。
类似地，今年3月以来的受灾州多系美国中西部的农业州，主要包括传统支持共和党的“红州”和2016年大选中最终投票给特朗普的五大湖地区摇摆州。将该类州纳入救灾法案，既可为法案增加“及时性”与“合法性”，也可进一步巩固“红州”基本盘并拉拢摇摆州的选民。例如，共和党人声称，民主党为达成援助波多黎各的目的，“不惜以搁置当下受灾州的现实需求为要挟”；再如，2020年大选党内初选首站艾奥瓦州的共和党籍参议员乔尼·恩斯特（JoniErnst）表示，该州人民对民主党否决共和党的救灾法案“很失望”，建议民主党人“与其忙于在艾奥瓦州拉票还不如在参议院投赞成票”。
自特朗普执政以来，除2017年税改法案之外，美国国会在事关全国的重大议题上，尚无“亮点”可言。随着今年以来民主党重掌众议院，两党围绕移民、医保、气候、枪支等议题更是频频交锋。或许恰是因为此前“并无亮色”，共和党此次对于该救灾法案才如此看重。
如前文所言，此次两个版本的救灾法案主旨一致、内容大致相同，本是在当前国会分裂的现实图景下弥合两党矛盾的一次契机，但因利益相悖，尤其是特朗普在波多黎各问题上的的坚持，民主、共和两党对于救灾法案的具体条款产生根本性分歧，导致无一版本法案可获得参议院支持，这既是国会的不幸，也是受灾地区民众最不愿意看到的结果。
接下来，两党是继续各执一词让僵局持续，还是尽快通过救灾法案从而让受灾民众吃下定心丸，既考验着总统本人和两党领袖的智慧，也必然会对相关地区选民的2020投票偏好产生微妙影响。
微信编辑：刘嘉颖
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