原标题：脱欧协议草案引发政治风暴，英国脱欧不确定性增加
不久前，经过旷日持久的谈判，英国与欧盟就脱欧协议草案达成了一致意见。欧盟委员会随后公布了长达585页的脱欧协议草案。这份草案涵盖边境、关税、脱欧过渡期等多个议题。
协议承诺保护在英国的欧盟公民、在欧盟的英国公民继续生活、工作和学习的权利。双方同意，北爱尔兰和爱尔兰之间不设立“硬边界”；欧盟与英国寻求在自贸区实行关税合作以及深度的海关合作，双方呼吁所有商品领域实行零关税，在找到爱尔兰问题的解决方案之前，将维持“单一海关区”。
协议规定，在英国于2019年3月离开欧盟之后，将有21个月的过渡期；英国可以在2020年7月1日前的任何时间要求延长脱欧过渡期。如果在过渡期内没有达成贸易协议，就启动“后备协议”。届时，英国将继续留在与欧盟的关税同盟中，并接受反不正当竞争、环保、劳工保护等一系列来自欧盟的限制；北爱尔兰则需要额外执行增值税、检疫、货品标准等方面的欧盟法规；英国本岛运往北爱尔兰的货品还必须接受边检，才可以确保无须在北爱尔兰和爱尔兰共和国之间设立“硬边界”。除非双方能够找到替代方案，否则英国不得单方面终止“后备协议”。此外，协议还规定英国需要向欧盟支付一笔约为390亿英镑的“财务结算”。
这份协议草案在英国国内引发了政治风暴。英国首相特蕾莎•梅于11月14日召开内阁会议后，宣布脱欧协议草案已获内阁成员支持。但仅隔半天，上任仅4个月的脱欧事务大臣多米尼克•拉布就以不满草案为由请辞，工作和养老金部大臣艾斯特•麦克维和另外2名次长级官员亦相继辞职。由于预估这份协议草案很难在英国议会获得通过，特蕾莎·梅不得不推迟原定于12月11日进行的议会投票。当天，英国首相发言人表示，将在2019年1月21日前进行脱欧协议投票，这也是英国法律要求政府与欧盟达成协议的最后期限。
推迟投票很难改变众多议员反对这份脱欧协议的局面。北爱尔兰民主统一党坚决反对北爱尔兰方案。他们认为这种区别对待北爱尔兰的方案必然引发北爱尔兰特殊化并导致分离主义势力抬头，因而不可接受。特蕾莎•梅所在的保守党内部也有大量议员反对，特别是以“欧洲研究组”为首的强硬脱欧派系。他们的理由是：按照现有草案，英国在支付了390亿英镑巨款后，依然没有换来欧盟对未来达成贸易协定的承诺。一旦启动“后备协议”，英国将被迫成为关税同盟的成员，无法与其他国家缔结贸易协定，只能被动接受欧盟法规，以欧洲法院为终审法院，国家主权将受到严重侵蚀。更加不可接受的是，没有欧盟的许可，英国不能单方面终止“后备协议”，这可能造成英国陷入“名脱实留”的困境。
作为英国议会中最大的反对党，工党同样认为，这份脱欧协议草案固然可以避免在北爱尔兰重新设立“硬边界”，但“后备协议”一旦启动，就必须接受欧盟法规的限制，这与留欧没有实质性区别。工党领袖科尔宾公开表示，这份协议草案根本不符合英国民众的长远利益。工党提出，英国既要留在关税同盟中，又要保留与他国缔结贸易协定的权利；既要享受单一市场带来的无摩擦贸易便利，又不接受人员的自由流动；还拒绝参照挪威模式被动接受欧盟法规，要在欧盟的政策制定中享有一定的发言权。
工党和北爱尔兰民主统一党都不可能支持现有草案。这样算下来，特蕾莎•梅只能争取到200名左右的保守党议员和零星几位来自其他党派的支持者，反对的议员则超过了400名，其中包括100名左右的保守党议员。要使脱欧协议草案在议会获得通过，需要获得320名议员的支持。也就是说，特蕾莎·梅需要在接下来的一个月时间里让120名左右的议员转变立场。这称得上是一项不可能的任务，也是一项难度极大的任务。
为使议会通过脱欧协议草案，特蕾莎·梅可谓软硬兼施。她发出劝告：我们可以在议会辩论这个“脱欧”协议草案是否完美，但最重要的是实现“脱欧”承诺，当议员们审视这个协议并进行投票时一定要认识到兑现民众承诺的重要性。同时，她又警告称，如果这份协议草案在议会投票中被否决，英国就会面临无协议脱欧的危险。一旦无协议脱欧，英国与欧洲大陆之间的一系列协议将化作乌有，贸易壁垒高企，外贸受阻，英国经济将陷入混乱。
11月28日，英国央行和英国政府发布了关于脱欧的经济报告，对未来数种脱欧情形的经济走势做出了预测，双方都表示无协议脱欧将对英国经济产生严重的负面影响。英国央行发布的《金融稳定报告》指出，如果英国无协议脱欧，英国或将面临比金融危机更严重的衰退，脱欧后GDP将下降8%，房价下跌30%，通胀上升至7.5%，英镑贬值25%。
尽管无协议脱欧会给英国经济造成严重的负面影响，但因为存在与欧盟重新谈判或停止脱欧的可能性，特蕾莎·梅很难用无协议脱欧来威胁议会通过脱欧协议草案。12月10日，欧洲法院作出裁决，英国可以无需经过其他成员国同意，单方面停止脱欧程序。这意味着英国议会中反对现有协议的议员很可能就草案中不满意的方面大做文章，否决脱欧草案；留欧派议员也会抓住机会，提出停止脱欧的政治诉求。
一旦下议院否决脱欧协议草案，工党大概率会在下议院中提起对政府的不信任投票，保守党内部弹劾特蕾莎•梅的声浪也会大涨。如果特蕾莎•梅能够勉强过关，继续执政，她可能会做出一些妥协，并与欧盟商讨对草案进行一定程度的修改。反对现有协议的议员如能接受妥协，修订草案可在二次表决时获得通过。而如果特蕾莎·梅无法从欧盟那里争取到更有利于英国的条件，修订后的协议草案仍将遭遇被再次否决的结果。
此前，27个欧盟成员国领导人已向特蕾莎·梅充分表明，脱欧协议草案没有修改的余地。特蕾莎·梅曾警告欧盟各国，英国的硬脱欧存在使整个欧洲金融系统风险上升的可能性，希望以此争取谈判筹码。然而，德国总理默克尔、欧盟委员会主席容克等人坚定地表示，无法修订已经达成的脱欧协议，也没有进一步谈判的空间，容克说：“已经达成的脱欧协议，是目前情况下可能达成的最好的，也是唯一的协议。”以欧盟这样的强硬态度，几乎不可能向英国做出较大让步，出现第二种结果的可能性更大。政治危机还将持续。
如果倒阁成功，触发大选，那么无论哪个政党获胜，都将面对重新谈判的问题。同样，无论哪个政党执政，也几乎不可能改变英国手中的谈判筹码少于欧盟的现状。工党唱出的调子虽高，但其谈判方案的可行性微乎其微。这将迫使新的执政党回到原有的协议框架中。
与此同时，留欧派议员将会借政治重组之机，继续推动二次公投。在预期无法达成更加有利的脱欧协议的情况下，一部分原来支持脱欧的英国民众很可能转向留欧一方。此前赞助数百万英镑支持脱欧的英国富豪们就明确表示，与其接受现有脱欧协议，不如留在欧盟。这些金融业巨头已经意识到，若以现有协议脱欧，英国将失去欧盟金融许可证，包括银行业在内的金融行业将无法轻易进入欧盟市场。此时，政治天平将可能倒向留欧一方，脱欧引发的危机将自然消解。但谁也无法保证民意一定会朝这个方向发展，一旦脱欧派再次获胜，英国又将回到是否接受现有脱欧协议这个问题上。
英国脱欧出现高度不确定性的局面。一个月后的议会投票将决定下一步走向。
（作者系上海外国语大学国际关系与公共事务学院教授、欧盟研究中心研究员）
责编：任绍敏