原标题：“统筹型”生态补偿的中山探索
五桂山林区的村民在树林里采摘桑叶。南方日报记者 王云 摄
青山联绵、溪水常流。坐落于五桂山的槟榔山村拥有数百亩集体林地，近年来全部被纳入省、市两级生态公益林。去年10月，村民阿丽分得生态公益林补偿金942元，这个数字比前一年的451元补偿金翻了一番。如果按照今年新的补偿标准，槟榔山村股民获得的生态公益林补偿金将再增加25%。
5日，记者从中山市环保局获悉，作为全省首个实施“统筹型”生态补偿政策的地级市，在主体功能区战略下，将各镇区的公益林和耕地与镇区面积的比例总体考虑，综合计算生态补偿资金，今年中山生态补偿资金拟投入总额约1.4亿元。经过多年探索，这种“统筹型”生态补偿机制日趋成熟与完善，有力地推动了全市的生态文明建设。
探索 市镇两级均一化生态服务付费
走进中山市“市肺”——五桂山生态保护区，大片的林地郁郁葱葱，远处层峦叠嶂，漫步在乡间小道上让人心旷神怡。然而，美景背后却是当地村镇长期为保护生态而经济发展受限的尴尬。为此，多年以前，结合主体功能区建设，中山逐步探索建立生态补偿机制。
“以五桂山为例，本身农田和林地就比较大，发展机会受到限制。同时根据规定，该镇区政府还需作资金配套进行补偿，这将进一步加大该镇区的压力。”中山市环保局相关工作人员介绍。
鉴于此，中山在全省率先实施“统筹型”生态补偿政策。一方面，该市根据各镇区的生态公益林和农田面积、镇区面积，计算出每个镇区总的责任面积，其中生态公益林和农田总面积小于责任面积的镇区要根据其缺口面积的大小缴纳生态补偿资金。
简单来说，就是按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，比如古镇等农田或林地较少的发达镇区，就需要缴纳一定额度生态补偿资金；而五桂山等镇区属于农田或林地较多的镇区，则会获得相应额度的生态补偿资金。
在全市层面，各镇区政府之间的横向补偿财政资金通过市财政来进行相互转移的制度安排。各镇区根据其生态补偿责任支付生态补偿资金上缴市财政，归入全市生态补偿专项资金。由市财政按照各镇区的生态公益林和农田面积拨付资金，从而实现镇区间的横向转移支付。
另一方面，为尽快落实生态补偿工作，中山市决定灵活组织资金分配，提高财政预算执行率，将生态补偿资金分两批发放。其中，第一批发放对生态公益林的生态补偿资金，第二批发放对耕地的生态补偿资金。在以后的工作中，也采用先完成先发放的形式，避免资金在账户上滞留。2015年，全市生态补偿资金约为1.04亿元，其中市财政负担4800多万元，镇区财政负担近4200万元。2016年，全市生态补偿资金总额约为1.4亿元。其中市财政与镇区财政各负担6300万元。
计划 2017年补偿标准向周边城市看齐
事实上，近年来周边城市也在探索生态补偿制度。如何合理制定补偿金额，成为中山探索“统筹型”生态补偿的重点。
早在2003年，中山就划定了省级生态公益林25.8万亩，实行林地生态效益补偿制度；2008年，除省级生态公益林及其要求保留外的全部林地，中山还划定了市级生态公益林18.4万亩，中山市辖区内90%以上的林地均纳入到生态公益林效益补偿体系。然而，即使中山对生态公益林补偿的重视程度很高，但是补偿资金在珠三角地市中并不算高，从生态公益林诞生时日起，不断有声音希望提高补偿金额。
以2014年为例，中山的生态公益林补偿标准为44元/亩·年；而同期东莞则给予农村非经济林地每年每亩140元的生态补偿，广州则将生态公益林经济补偿按照4个等级进行分级补偿，其中最高等级补偿标准分别为80元/亩·年。
对此，市环保局表示，中山综合问卷调查结果和珠三角城市生态补偿标准，认为原有的补偿标准相对偏低；经过多次论证，最终确定了逐年提高标准，三年后达周边城市平均水平的方案。即2015-2017年，基本农田生态补偿分别执行100、150和200元/年·亩标准，其他耕地生态补偿分别执行50、75和100元/年·亩标准；生态公益林生态补偿方面，分别调整为80、100和120元/年·亩。
从近两年实施情况看，中山现有纵横向结合的生态补偿模式在落实区域生态保护责任、促进区域协调发展方面具有一定的积极意义。“生态补偿政策有一个试点、完善、逐步推广的过程，随着耕地生态补偿、生态公益林生态补偿等单项生态补偿政策实践经验的积累，以及生态控制线的划定，中山生态补偿依然存在覆盖范围小、补偿标准较低等问题。”市环保局认为。
接下来，该市生态补偿工作将实行动态评估和滚动实施机制，预计从2017年起，中山市生态补偿实施五年一评估机制，动态调整补偿标准、对象和相关政策；同时研究制定生态控制线、饮用水源、重要湿地、重要集中式环保设施和全市跨镇（街办）河流的补偿主客体、补偿标准、补偿制度调整等内容。
中山生态公益林补偿标准增长时间轴
2003年中山开始实行林地生态效益补偿制度
2012年中山市辖区内的生态公益林补偿标准统一提高到36元/亩
2013年中山市辖区内的生态公益林补偿标准统一提高到40元/亩
2014年中山市辖区内的生态公益林补偿标准统一提高到44元/亩
2015年中山市辖区内的生态公益林补偿标准统一提高到80元/亩
2016年中山市辖区内的生态公益林补偿标准统一提高到100元/亩
2017年中山市辖区内的生态公益林补偿标准拟统一提高到120元/亩
南方日报记者 李凤祥 何伟楠 郭冬冬
■专家说法
环境保护部华南环境科学研究所博士周丽旋：
“统筹型”生态补偿增强横向公平性
中山逐年提高标准，从2015年到2017年，生态公益林生态补偿标准分别调整为80元、100元、120元每亩每年。从全省范围来看，这个标准虽然比不上佛山和东莞，但是总体也处于中上水平。并且，这一次的调整是在综合考虑财政承受能力和各方支付水平后制定的，具有一定的科学依据。
但是，随着整个经济社会的发展，三年后还可能要做新一轮的调整，包括补偿标准、对象和相关政策。中山同步计划完成饮用水源生态补偿、重要集中式环保设施生态补偿等等，把这些重要的生态功能区都纳入到生态补偿范围中来，确保补偿政策与中山社会经济发展和生态环境保护需求相适应。
老实说，生态补偿是一个比较复杂的事情，涉及的范围也比较大。作为全省首个实施“统筹型”生态补偿政策的城市，中山在进行着大胆的尝试和探索，在主体功能区战略下，将各镇区的公益林和耕地与镇区面积的比例总体考虑，综合计算生态补偿资金。
这种做法的优点在于，市、镇区两级实行均一化生态服务付费模式，各镇区政府之间的横向补偿财政资金通过市财政来进行相互转移，有助于提升生态补偿资金的整体规模。按照“谁受益，谁补偿；谁保护，谁受尝”的原则，由市财政向生态环境受益镇区收取生态服务费并实施横向转移，也增强了横向的公平性。这种统筹型的概念是比较科学的，值得其他地方进行借鉴，但具体操作模式要根据当地情况来做。
■案例
五桂山：
补偿金去年已翻番今后两年将再涨
“省里对于生态公益林的补偿标准多年未变，一直是20元/年·亩，但是中山市给予的补贴却一直在提高。现在，中山生态公益林补偿标准已经高于粤东西北地区，与珠三角其他城市的差距也在逐渐缩小。”五桂山林业站工作人员徐广宇介绍，2011年来，市政府开始建立补偿标准递增机制，省级生态公益林效益补偿市级配套标准按省市1：1比例设定，市级生态公益林补偿标准则按照省市两级配套标准综合设定。几年来，省市补偿资金的配套比例已经从1：1提高至1：4。
“2013年到现在，五桂山全区增加了十多名护林员，总人数增加了一倍，这让护林工作更加到位。”徐广宇介绍，下发的生态公益林补偿金，主要包括农户的损失性补偿费用和生态公益林管护经费两部分。逐年提高生态公益林补偿标准的直接效果是，农户从保护生态公益林方面获得更多经济补偿。同时，政府在开展林业建设、管护生态公益林等方面，得到更充足的财力保障。
不仅生态补偿力度逐年加大，市级层面也不断推动对于补偿资金管理方面的改革。据悉，2014年起中山就启动生态公益林补偿金发放“一卡通”，下发的补偿金不再经过村集体以现金方式发放，而是由镇区财政部门直接转账至农户的银行卡。生态公益林补偿金的管理和监督，得到进一步加强。
尽管近几年村民拿到手的补偿金已经实现“阶梯式”增长，但阿丽表示，“这还不够”。她认为，五桂山不仅是中山市的“市肺”，也是著名的革命老区和红色旅游胜地。加大对五桂山生态林的保护，不仅有利于保护好全市的生态环境，同时也是推动革命老区的绿色发展。
徐广宇表示，五桂山正在争创国家级生态保护区，将来如果能拿到这块“国字号金字招牌”，也将为五桂山的生态保护增加极大的后劲。
